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财政部力推PPP 打通混合所有制渠道
2014-5-13 / 经济观察报
2014-05-1310bet十博娱乐app 浏览(73)
    经济观察报 记者 黄文丽 杜涛 PPP模式(公私合作模式)是通过合作和管理过程,在不排除并适当满足私人部门的投资营利目标的同时,为社会更有效率地提供公共产品和服务。
 
    2013年年底的财政工作会议,财政部就专门召开了PPP专题研讨会。财政部年度工作已经正式把“推进PPP概念”和“机制创新”作为重点。这样的工作部署也体现在今年年初的财政工作会议上,会议花费大量时间启动PPP机制建设的动员,并做全系统的培训,由财政部部长楼继伟亲自主持。
 
    财政部财政科学研究所所长贾康认为,PPP打开了在法制化的曲线下,进一步发展混合所有制的重要渠道。财政系统相关人士告诉经济观察报,楼部长特别强调,他最推崇的是所谓狭义PPP的标准形式——SPV。所谓“狭义的PPP”,是指政府与私人部门组成特殊目的机构(SPV),引入社会资本,共同设计开发,共同承担风险,全过程合作,期满后再移交给政府的公共服务开发运营方式。
 
    目前,港铁参与投资建设并负责运营的北京地铁四号线,采用的就是PPP的运作模式。北京地铁14号线也将采用PPP模式:该地铁线路全长47.3公里,预计将在2015年年底之前全线开通,包含37个车站,总投资500亿元人民币,特许经营30年。
 
    PPP模式在国内发展迅猛,但在快速发展带来利益的同时,一些隐患也慢慢凸显。法国威立雅企业,一直被专家认为是PPP模式实践较好的例子,而日前,兰州自来水苯污染事件,却将其推到风口浪尖上。伴随水污染事件在国内不同城市频现,PPP模式在实践过程中也暴露出越来越多的问题。
 
平衡
 
    当下,尤其在我国推进新型城镇化建设的大背景下,PPP作为一种重要的融资渠道,受到地方政府的热捧,地方政府纷纷举办PPP专题培训班、调研研究等活动。不过,要在项目的公共利益与企业利润之间比例得当,仍有许多问题亟待找到“平衡”。如果地方政府只将PPP作为一种融资方式,而忽视目前暴露出的一些问题,预计将很难达到最初的目的。
 
    “PPP进展到现在,项目出问题的,多是早期运作过程中的遗留问题,即在项目早期就存在隐患,例如早期企业是与政府这个领导班子签的项目,结果领导班子换人了,于是这个项目出现问题,留下隐患。”中国财政学会PPP专业委员会常务委员会、大岳咨询有限企业总经理金永祥告诉经济观察报。
 
    “政府先要做的是观念上的转变,调试自己的心理,在与企业之间的合作不能一直处于强势,不能用传统的体制,不能用官位去管,要有契约精神和法律意识,履行在PPP项目中的义务。”金永祥表示。
 
    而企业在与政府进行PPP项目合作时,诚信是第一要素。“不能因为这个项目不赚钱,就不管了,就丢给政府,企业自身也要有契约精神,这方面我觉得威立雅做得不错。”金永祥说。
 
    兰州苯超标水污染事件,威立雅企业面临巨大的损失。记者了解到,威立雅企业在污染事件发生后,已经邀请了技术顾问对这次水污染事件暴露出来的问题进行研究、应对处理,同时也与相关的专家顾问洽谈,商讨设计应对机制。
 
利益
 
    企业与政府在PPP项目合作中的利益分配问题,即定价机制问题,也存在矛盾。
 
    此前有报道称,在兰州,威立雅企业每年的投入预算值都较低,以企业运营的角度,希翼尽量以最小的成本谋求利益最大化。然而,基于当时威立雅企业为获得45%的股权,已经付出了极高的投标价17.1亿元,而后期兰州的水价近四年来一直未涨,据兰州威立雅企业相关负责人描述,这些年威立雅企业基本处于亏损状态。
 
    “提价是有一个标准和原则的,就是一个价格的调整机制,价格几十年不变不科学,变得太频繁也不科学,要具体了解是基于一个什么样的调节机制,与物价指数如何挂钩。要了解到有些地方长期不调价,经营者负担的成本就会上升。”财政部财政科学研究所研究院、中国财政学会公私合作专业委员会秘书长孙洁强调。
 
    不过,金永祥认为,在PPP模式下,许多公共产品不应该涨价,因为引入PPP模式后效率更高,“若是涨价,那么如何体现PPP模式的优势,如何保护公众利益不受损失?”
 
    政府在与企业合作的过程中,最理想的状态是让私营资本盈利,但不暴利。孙洁认为:“一般PPP项目会做限制,不能让利润过高也不会让项目亏损,因为这是公共项目,如果架桥项目亏损,直接将桥封了也不行,所以这基本上是一个长期的、稳定的、低收益的投资项目。”
 
    对PPP项目在运营过程中,存在定价机制、收益分配机制等不尽合理的问题,不少专家指出,应该采取“弹性定价”,财政部财科所研究员孟翠莲曾在接受媒体采访时,建议建立一种动态调整的定价,或者政府补贴机制,形成长期稳定的投资回报,同时,还要有绩效评价机制,根据企业的经营状况调整投资回报率,从而对社会资本产生吸引力。
 
监督
 
    项目实施运行中,为保证其能顺利进行,必不可少的是监督。“政府角色需要转换,由过去集生产者、经营者、管理者、监督者于一身,变为将生产者与监管者分离,政府把握监管,就会更加有效,同时,民众也要参与到监督中去,但若监管不到位出现问题,要查各方责任。”孙洁强调。
 
    金永祥认为,政府职能的转变没有跟上项目的转变是主要原因。不少PPP项目是以前的垄断行业或者国企行业转变过来的,之前的监管比较松散,而转化为PPP项目之后,地方政府的监管依然按照之前的思路。对数据、合同履行的监管松散,这样肯定会出问题。
 
    “PPP模式是政府购买服务的一种形式。因为这本身是政府要做的事,政府不做,交给企业来做,政府购买其服务或者设施。比如过去是一个项目,现在除掉资产之外还有服务,这是长达20年的服务,但是,有些地方没有严格按照政府采购的程序做,如违标,没按照正常的减价机制,可能效果就不如原来的好。”孙洁表示,威立雅企业现在运作本身而言,技术可能较好,但这个过程如果缺少监督,企业无疑是要以追求实际利益最大化为目标的。
 
    不过,水污染事件中暴露出PPP项目新问题的同时,还展现出另一个亮点。“威立雅企业这次的兰州水污染事件是暴露问题,反映趋势。”金永祥对经济观察报表示,“这个项目真正在受到监管,城市居民真正关心这个事。”简单而言,就是居民参与到监管的行为中,这种情况下,监管才真正能够起到作用。
 
    此外,PPP项目需要做长期的科研配套工作,就是研究可行性、收益、来源保障,需要一个长期的准备。譬如一个项目准备采用PPP模式,准备工作要比其他项目长,因为这涉及到公私双方的利益及公众的利益,准备半年以上、一年甚至长达数年十分有必要,不能准备一两个月就仓促上马,这样,后面就会出现很多的问题。
 
    金永祥表示,目前,发改委在立法、住建部、交通部、财政部在积极参与,几个副部长们也都在研究合作,未来PPP模式或许会暴露出更大的问题,但是,相信现在在资本金的参与、贷款、银行如何进入项目方面暴露出来的问题过几年都会得到解决,未来PPP模式的发展还是有很大空间。
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